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【内容摘要】我国通过建设一体化在线政务服务平台和政务大数据体系推进政府数字治理。数字治理以行政行为标准化、规范化、清单化为基础，实现跨地区、部门、层级政务数据共享及业务协同。行政机关之间通过平台协同调查、收集及审查判断证据，证据行为由封闭向开放转变，电子数据成为主要证据类型。数字治理让证明更容易，可以适当提高证明标准，将原由申请人承担的部分证明责任转移至行政机关，行政活动在部分领域可采用实质审查规则，数据系统推送的证据原则上具有可采性。满足行政程序调查收集及审查判断证据需要，一体平台和政务大数据体系须建立案件事实调查辅助系统，提供证据材料识别、标识、提示及辅助质证等功能。
【关键词】数字治理 行政程序 证据
文章来源：《政法论丛》2023年第2期
因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。
我国上世纪八十年代推行办公自动化，90年代推行“三金工程”，近年推行“互联网+政务服务”，行政行为逐渐由线下向线上转移。1996年行政处罚法生效后，普遍推行城管综合行政执法，部分地区设立综合行政执法局推行全面跨部门综合行政执法，作为综合行政执法改革配套措施的智慧执法平台被推出。2003年行政许可法通过后，省、市、区县三级普遍设立行政服务中心，将行政审批等政务事项集中至政务大厅办理，部分地区设立行政审批局，将一级政府主要行政审批权集中至行政审批局行使。2018年以来的地方机构改革，广西、江苏、山东、福建等普遍采用行政审批局模式，四川省则在所有区、县设立行政审批局，集中行使行政审批权。不论是行政服务中心模式还是行政审批局模式，智慧政务平台都是标准配置。为满足国家治理体系现代化建设需要，越来越多的城市基于“互联网+城市治理体系”框架建设城市运营中心，集合城市信息资源、运行监控、运行指挥及协同联动，提升城市治理能力。智慧执法平台、智慧政务平台及城市运营中心等平台为行政机关之间数据共享、业务协同提供了基础条件，也为数字治理奠定了基础。
《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》提出，运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，建设数字法治政府。国务院《关于加强数字政府建设的指导意见》提出，加强数据汇聚融合、共享开放和开发利用，促进数据依法有序流动，充分发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，提高政府决策科学化水平和管理服务效率，到2025年，政府数字化履职能力、安全保障、制度规则、数据资源、平台支撑等数字政府体系框架基本形成，政府履职数字化、智能化水平显着提升。数字技术与政府管理结合，将推进政府治理流程优化、模式创新和履职能力提升，构建数字化、智能化的政府运行新形态，实现政府数字治理。
我国行政程序证据规则分散规定在行政处罚法、行政许可法、行政强制法、治安管理处罚法、税收征管法等法律之中，由证据调查、收集、审查判断等规则构成。上述证据规则形成于非数字治理时代，基于传统行政模式构建。虽然2021年修改后的行政处罚法将电子数据作为独立证据类型，并规定非现场执法证据调查、收集、审查判断等内容，行政处罚证据规则仍然建立在传统行政执法模式基础上，并未体现数字治理背景下数据共享、协同审查判断证据材料等理念。数字治理变革行政体制，重构行政流程，需要调整证据规则以适应变革后的体制与程序，同时，适时调整证据规则也会促进数字治理深入推进。
一、数字治理改变行政管理方式、程序和证据行为
基于数据共享、提升行政效率、简化行政程序、降低行政成本等考虑，各级政府对建设各类政务平台及实现数据共享有极大积极性。加之我国网状行政体制的优势，建设全国一体在线政务服务平台、全国一体化政务大数据体系颇具条件。相较于民事行为，行政行为最有可能全面实现在线办理，公共管理领域整体实现数字治理。
（一）建设一体平台、数字体系和治理机制，快速推进数字治理
我国采用中央政府统筹规划和地方创新实践的方式推进政府数字治理。自2016年以来，国务院及办公厅先后发布了《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》《全国一体化政务服务平台移动端建设指南》《政务信息资源共享管理暂行办法》《全国一体化政务大数据体系建设指南》《关于在线政务服务的若干规定》《关于加强数字政府建设的指导意见》等一系列文件，推进政府数字治理。推进政府数字治理的策略可以归纳为搭建全国一体化在线政务服务平台、建设一体化政务大数据体系、建立和完善适应数字治理的机制。在推进政府办公自动化和“互联网+政务服务”进程中，31个省、直辖市、自治区分别建立覆盖省、市、区县三级网上政务服务平台，国务院多数部门建立各类政务办公平台。我国政务服务平台建设面临管理分散、办事系统繁杂、事项标准不一、数据共享不畅、业务协同不足等问题。为此，我国推进全国一体化在线政务服务平台（下简称“一体平台”）建设，立足于推进地区、部门政务服务平台规范化、标准化、集约化建设及互联互通，形成全国政务服务“一张网”，促进政务服务流程不断优化，实现政务活动全过程留痕、全流程监管，政务服务所需数据资源有效汇聚和充分共享，发挥大数据服务于政府管理作用。
一体平台由国家、国务院部门、地方互有分工、互联互通的三个子政务平台融合构成。国家政务平台建设统一身份认证、电子证照、服务事项、投诉建议、好差评、搜索服务等“七个统一”服务体系，发挥公共入口、通道及支撑作用，承担公共入口、统一身份认证、电子监察、服务评估、咨询投诉责任。国务院部门政务平台系部门业务办理系统，通过国家平台与其他部门、地方平台互联互通，实现数据共享及业务协同，办理跨地区、跨部门、跨层级政务事项。地方政务平台由省级统筹建设，包括省、市、区县三级平台，承担省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）线上政务全覆盖及互联、协同联动功能。一体平台实现不同地区、层级、职能的政府部门之间信息共享及协同行政，政务由“线下办”向“网上办”“分部门办”向“部门协同办”转变，实现全国“一网通办”，也带来政府管理理念、体制、方式的重大转变与调整。
全国一体化政务大数据体系立足于解决政务数据统筹管理机制不完善、数据目录不完整规范、数据完整性准确性时效性不高等问题，聚焦政务数据归集、加工、共享、开放、应用、安全、存储、归档各环节全过程，建立权威高效政务数据共享协调机制，推进数据共建共治共享，促进数据有序流通和开发利用，释放政务数据资源价值，提升数据资源配置效率，以此推动政府治理流程再造和模式优化。全国一体化政务大数据体系按照统筹管理一体化、数据目录一体化、数据资源一体化、共享交换一体化、数据服务一体化、算力设施一体化、标准规范一体化、安全保障一体化八个一体化的要求，由国家政务数据平台、省级政务数据平台和国务院部门政务数据平台构成。国家政务数据平台是我国政务数据管理的总枢纽、政务数据流转的总通道、政务数据服务的总门户；省级政务数据平台承担本地区政务数据的目录编制、供需对接、汇聚整合、共享开放，与国家平台实现级联对接；国务院部门政务数据平台承担本部门本行业数据汇聚整合与供需对接责任，与国家平台实现互联互通。同时，全国一体化政务大数据体系具备对接党委、人大、政协、纪委监委、法院、检察院和军队等机构数据的能力，还可以接入供水、供电、供气、公共交通等公共数据，以及第三方互联网信息平台和其他领域的社会数据，实现公共数据和社会数据有序共享、合理利用。
一体平台、全国一体化政务大数据体系在数字治理中承担基础和保障作用。按照国务院规划，2022年年底前一体平台基本完善，全国范围内政务服务事项基本做到标准统一、整体联运和业务协同，事务服务事项全部纳入平台办理，全面实现“一网通办”；2023年底前全国一体化政务大数据体系初步形成，基本具备数据目录管理、数据归集、数据治理、大数据分析、安全防护等能力，到2025年，政务数据资源全部纳入目录管理，“一数一源、多源校核”等数据治理机制基本形成，政务数据共享需求普遍满足，有效支撑数字政府建设。推进数字治理，发挥数字技术、数据资源在具体行政管理中的作用，需要建立和完善适应数字治理的机制，数字治理背景下的行政程序证据规则就是亟需完善的机制之一。在政务服务领域，部分地区建设集中数据共享、流程再造的办理平台，如上海“随申办”、广东“粤省事”、四川“天府通办”、杭州“青清在线”、成都“天府蓉易办”等。在行政执法领域，浙江省依托“浙里办”“浙政钉”推出行政行为码，助力大综合一体化行政执法体制运行，长三角经济圈、成渝双城经济圈利用数字技术推进执法协作等，这些措施是完善数字治理机制的有益尝试。相较于一体平台、全国一体化政务大数据体系建设的快速推进，数字治理机制的建立和完善进程相对滞后，我国数字治理机制还不完善，数据权益、数据共享、数据协同收集与审查等制度还不完善。
（二）数字治理具有不同于传统行政模式的特征
有一种观点认为，数字政府是信息化政府、管理网络化政府、办公自动化政府、政务公开化政府、运行程序优化的政府。实际上，满足上述五个特征的政府只能称为电子政府，政府运用信息及办公自动化技术实施管理和为社会提供服务是电子政务，而非数字治理。数字治理是运用大数据、云计算、人工智能等技术实现政府数据治理，府际间、政府部门之间、政府与社会之间数据共享，精准满足社会需求的政府治理形态。不同于传统政府治理模式及信息化时代的电子政府，数据治理有以下特征：
第一，行政设施云化。政府办公楼、执法设备、档案室及档案材料不再是政府最重要的行政资源，基础设施逐渐云化，数据平台、数据库成为重要的基础设施，数据是最重要资源，政务数据收集、存储、处理、共享均在云上进行。
第二，政府管理数字化。行政相对人向政府提供数据材料，政府利用数据材料实施管理，电子数据成为行政程序主要证据类型。政府利用强大的数据搜集、分析和研判能力实现对社会的数字理性感知，掌握社会发展态势，精准判断和迅速回应社会诉求，实现数据化决策。不同地区、层级、领域政府部门之间通过数据共享、线上审查等方式实现协同。
第三，行政行为在线化。数字治理带来数据采集、共享和运用电子化，行政活动实现远程合作和协同办理，在线行政成为主要方式。行政相对人在线申请政务并提交材料，行政机关在线办理并实现部门之间业务协同，相对人还可以在线接受处罚等，如在线办理交通违章处罚。随着一体平台建设及在线政务系统运行，部分地区在线政务行为比率已超过95%。
第四，行政行为智慧化。大数据、云计算、人工智能等技术手段实现“智慧法治”，数据化、网络化、智能化为行政立法、行政执法及行政裁决提供支撑，自动设备及各类智慧系统辅助行政机关作出行政行为，自动行政行为逐渐普及。
（三）数字治理从多个方面改变行政管理方式
政府数字化转型的关键是要发挥数字赋能的效用，数字治理方能全面实现。数字治理推动行政体制、行政程序及行政行为方式的深刻变革。数字技术提供数据信息服务，在网状行政体制下，打破部门与层级之间的隔阂，促进部门、层级、地区间的沟通与协调，实现逆部门化、大部门治理、一站式服务的整体性治理。同时，数字治理促进政府部门结构优化、关系重构及业务整合，实现“一证通办”“一网通办”。行政活动由经验式、被动式、粗放型的问题处理方式升级为智能化、主动式、精细化的处理模式。虽然数字治理并不改变行政机关与相对人身份，“在线”及“一体”确实使行政方式及便利程度发生重大变化，甚至行政活动各主体之间的权利义务也发生部分变化。
第一，行政管理普遍推行标准、规范、清单管理，行政程序标准化、规范化。法律规范相对抽象，面临对行政执法规范性不足问题，执法指南、手册、裁量基准这些“不是法的法”的类似规则在行政执法中发挥重要作用。推进“双随机、一公开”监管，各地普遍梳理执法检查事项清单、编制各类表单，确定抽查事项标准、程序等，执法标准、规范、手册、规程等在行政执法中逐渐运用。伴随各级行政服务中心、行政审批局普遍推出网上政务大厅，政务服务标准化、规范化得到极大提升。数字治理是建立在各类标准、规范、清单基础上的治理方式，通过标准、规范、清单实现智慧化、程序化治理。因此，编制全国统一行政权责事项目录清单、公共服务事项清单及办事指南，推行受理条件、申请材料、中介服务、办理流程等标准化、规范化，实现不同地区、层级、渠道发布的政务事项数据同源，并实现同步更新，同一政务事项在全国无差别受理，办理流程及评价标准统一，实现政务活动标准化、规范化是一体平台建设的重要内容。构建全国一体化政务大数据体系，也需要推行标准规范一体化，编制全面兼容的基础数据元、云资源管控、数据对接、数据质量管理、数据回流等标准，制定供需对接、数据治理、运维管理等规范，构建全国一体化政务大数据标准规范体系。同时，跨地区、部门、层级的数据共享以及业务协同，也需要统一标准与规范。
第二，促进整体型治理。整体治理是政府内部纵向、横向协调，政府以整体形象出现的治理形态。传统行政模式是政府被纵向、横向划分为不同层级及工作部门，不同层级之间不协调，部门之间职责分割。整体政府理念以满足公众需求为目标，从部门内部结构和整体性运行出发，推行组织结构、管理方式、运行机制和信息系统变革，对行政职责优化整合以增进公共价值。智能化时代的数字治理为政府整体性治理提供数字技术支持，促进整体政府建设。依托一体平台和一体化政务大数据体系，行政行为实现跨地区、部门、层级数据共享及业务协同。数据平台保存的证照、办事材料、数据资源在行政机关之间共享互认，政务事项申请、受理、审查、陈述与申辩、决定、证照制做、决定公开等全流程在线办理。原分别实施的层级审批、部门间流程审批、协助调查取证等政务活动，在不同地区、部门、层级机关之间线上协同办理。如工程建设项目审批等涉及多个部门、地区的政务事项可以实现一张清单告知、一张表单申报、一个标准受理、一个平台流转，因流程优化、系统整合、数据共享及业务协同，此类审批程序更简、监管更强、服务更优。
第三，行政程序自动化水平提升，多数行政行为全流程线上办理。近年来，部分地方试点自助办理工商登记、护照、身份证、车辆及驾驶证业务，线上政务逐渐普及。一体平台建立自然人身份信息、法人单位信息国家认证资源，为全国政务提供统一的身份认证服务，实现“一次认证、全网通办”；建立国家电子印章系统及电子证照共享服务系统，系统制发的电子印章及标准版式电子证照统一在政务活动中使用，政务自动化将快速推广及普及。政务活动实现线上线下融合，线上线下采用一套标准、一个办理平台，政务服务事项向移动端延伸，更多政务事项将实现“掌上办”“指尖办”。
第四，安全保障及数据存储分析手段普遍运用，为行政活动提供充足保障。建立和实施数据、应用、运营、安全、管理等标准规范，建立平台安全保障体系，为政务活动提供充分安全保障。国家平台建立人口、法人、信用、地理信息等基础资源库及国家政务服务数据资源中心，汇聚及提供各类政务服务数据，并提供相应大数据分析，为政务活动提供大数据支撑。
（四）数字治理促进行政行为流程再造
数字治理以行政权力、公共服务事项清单为基础，同一行政事项名称、编码、依据、类型等基本要素在国家、省、市、县四级实现统一，行政事项受理条件、申请材料、中介服务、办理流程等标准化、规范化。不同地区、层级、渠道发布的行政事项数据同源及同步更新，同一行政事项在全国实现无差别受理，办理流程及评价标准统一。跨部门、跨地区、跨层级作出行政行为成为可能，行政行为可异地办、集中办、全国一网通办，行政地域管辖、层级管辖制度也需随之改变。
依托全国一体化政务大数据体系人口、法人、自然资源、经济、电子证照等基础库和医疗健康、社会保障、生态环保、应急管理、信用体系等主题库中的政务数据，行政机关运用大数据、人工智能等技术很容易获知政务服务需求及行政违法行为线索，发现潜在政务服务事项申请人和行政违法行为。数字治理提升行政机关识别能力，须根据行政主体能力变化改变行政启动程序。行政许可等依申请行为，可以赋予行政机关提示潜在许可人提出申请的责任；行政处罚等依职权行为，行政机关获取相对人违法信息后，可以利用智慧执法系统向违法行为人发送违法证据材料或者拟处罚内容的信息，违法行为人依提示启动行政处罚程序。依托人口信息与电子证照共享服务系统，以自然人、市场主体身份索引为基础，关联其他各类政务服务数据、电子证照数据、信用数据等，相对人实现“一次身份验证、所有证照”等数据资源共享。行政机关、相对人调查收集和提供申请材料的责任减轻，部分行政行为实现“零材料办”。全国一体化政务大数据体系保存的证照、办事材料等数据资源在行政机关之间共享互认，不同地区、部门、层级的行政机关之间在行政行为申请、受理、审查、陈述与申辩、决定、证照制作、决定公开等环节实现协同审查与办理。依托国家统一身份认证系统，利用二维码、手势识别、指纹识别、声纹识别等身份认证方式，相对人身份信息实现跨地区、跨部门互信互认、“无感漫游”，辅之以一体平台海量数据资料，行政行为可以“自动办理”“掌上办理”“自助办理”。数字治理带来行政案件管辖、行政程序启动、证据材料提供与审查判断以及行政事项办理方式的变化，要求行政程序制度随之变革，再造行政流程。
（五）数字治理改变行政程序证据行为
传统行政模式中，从立案开始，行政机关须完成证据调查、收集、审查判断和认证等程序。不同行政行为之间的证据材料不共享，证照、身份证明等证据材料在不同个案中须重复收集、提供，如同一自然人在同一登记机关申请登记两个企业，须重复提供身份证明、房产证明等证据材料。行政程序封闭运行，行政机关之间不共享证据材料，也不协同审查。即使是身份证、营业执照、房产证等频繁使用的证据材料，也不能通过信息共享或者协助审查等实现认证，仍须申请人重复提供并由行政机关审查判断及认证。这也真实反映了传统行政程序证据行为的三个特点：个案之间证据材料不共享；调查、收集、审查判断及认定证据是一个完整过程，不可欠缺；行政机关之间原则上不共享证据材料，也不协同审查，行政主体独立承担调查、收集、审查判断和采信证据的责任。
数字治理实现不同地区、层级、职能部门之间数据共享及协同行政，行政行为由“线下办”向“网上办”，“分部门办”向“部门协同办”转变，促进行政理念、体制、方式及程序等发生重大转变与调整。行政行为在虚拟环境中作出，电子数据成为主要证据类型，证据收集、提供、审查判断、认证及保存等行为均相应变化。如国家政务服务平台基于自然人身份信息、法人单位信息等资源，建设全国统一身份认证系统，为地区、部门政务服务平台提供统一身份认证服务，实现一次认证、全网通办，不再需要识别相对人身份，也就无需收集或提供相对人身份信息等证据材料。行政机关利用一体平台、全国一体化政务大数据体系中的电子证照等数据共享系统查询、存储、收集证据材料，实现人工收集证据材料向系统自动推送、爬取等方式转变。全国一体化政务大数据体系建立有数据治理规则，对归集的数据进行全生命周期的规范化治理，开展数据质量事前、事中、事后监督检查，实现问题数据可反馈、共享过程可追溯、数据质量问题可定责，推动数据源头治理、系统治理，确保数据真实、可用、有效共享。行政机关通过共享方式获取证据材料的真实性由数据形成单位、存储机关和相应机制保障，证据材料协同审查、判断成为可能，证据材料审查判断实现由封闭向多机关协同审查的开放活动转变。
二、数字治理需要调整行政程序证明规则
证明是社会生活中人们根据已知事实推断未知事实的活动，行政程序证明是运用证据确定和阐明行政案件事实情况的活动。数字治理带来行政程序证明对象变化，改变影响证明责任分配的因素，还对证明标准的确定带来影响。
（一）数字治理减少行政程序证明对象
证明对象也被称为待证事实，是行政程序中行政机关和当事人必须用证据予以证明或者确认的案件事实及有关事实。行政程序证明对象包括实体性事实和程序性事实，排除不需要证明的事实，利用推定和行政认知能够确定的事实不需要证明。与民事程序不同，行政程序作为证明对象的事实，一般都为法律规范所调整，违法构成是实施行政处罚的主要待证事实，而行政许可程序的待证事实主要是申请人是否符合申请条件的事实。
在传统行政模式中，除推定及行政认知外，法律要件事实均应提供证据予以证明。但数字治理模式下，大量法律要件事实不需要证据证明：一是自然人、法人或者其他组织身份状况的事实，利用全国统一身份认证系统认证，无需提供原件或者复印件等证据材料予以证明；二是相对人资历、资格及资质等事实，已被电子证照服务系统保存的各类证照证明；三是被国家机关生效决定认定的案件事实，如违法事实、被处罚事实、失信事实等，已被保存在全国一体化政务大数据体系中的数据证明；四是行政机关通过数据共享方式获得信息能够证明的其他案件事实，不得要求相对人提供证据予以证明。
数字治理减少行政程序待证事实，而且随着数据资源逐渐丰富，可以预见其减少的幅度也会越来越大，部分领域“零材料办”，“零证据材料”实施行政行为的比率逐渐增加。传统行政模式，相对人身份、资质资格等已是客观事实，为什么在个案中还须提供证据材料予以证明，仍属待证事实，原因在于作出行为的行政机关未掌握此类证据材料，对于该行政机关而言，要件事实仍未被证明。数字治理模式中，法律要件事实已被保存在其他机关或者数据平台中的材料证明，无须在具体个案中再度证明。由此可见，数字治理与传统行政模式最大区别是，数字治理可利用一体平台和全国一体化政务大数据体系中的所有数据证明案件事实，传统行政则是利用个案收集证据材料证明案件事实。政府数字治理的趋势是行政程序收集、提交证据材料清单化。编制全国统一适用的行政行为收集、提交材料清单，是推进数字治理的基础性工作，利用数据共享能够获得的数据，不得要求相对人另行提供，还要求根据一体平台和全国一体政务大数据体系保存数据的变化情况不断更新材料清单，行政程序纳入清单的材料数量总体呈下降趋势。数字治理背景下，收集、提交材料清单成为行政机关、相对人收集及提交证据材料的依据，未纳入清单的证据材料所涉案件事实不再是待证事实。如行政许可程序，行政机关利用数据共享等方式获取申请人是否符合许可条件的证据材料，已被证据证明或者利用数据资源能够证明的事实，不再需要申请人提供材料证明。许可机关根据已被证明事实及已掌握的证据材料情况，形成申请人应提交证据材料清单，申请人根据清单提交证据材料。
综上所述，数字治理背景下行政程序的证明对象不再是法律要件事实，而是利用政务数据系统中的数据通过AI计算而自动形成的仍需提交证据材料予以证明的事实。
（二）数字治理宜赋予行政机关更多证明责任
有学者认为，在行政程序中无论是依职权行政行为还是依申请行政行为，一般都不存在证明责任，原因是行政主体、相对人都不承担举证不能而导致事实真伪不明的不利后果。笔者认为，这一观点是对不利后果的误读。未承担证明责任的不利后果是主张不成立，而非实质不利后果，行政程序确实存在证明责任分配问题。行政程序法中规定证明责任分配规则，是多数国家的共同做法，如1946年美国联邦行政程序法第556条规定，“除法律另有规定外，法规或者裁决提议人负有举证责任”。我国部分地方权力机关出台的行政程序规定也有证明责任分配规则的内容，如《湖南行政程序规定》规定，行政机关对依职权行政决定的合法性、适当性负举证责任，当事人在依申请行政程序中应如实向行政机关提交材料，行政机关经审查认为其不符合法定条件的，由行政机关负举证责任。
行政程序证据责任分配的一般原则是，主张权利应对权利根据的事实负证明责任，对方对权利妨碍的事实或者权利消灭的事实负证明责任，这种证明责任分配原则类似于“谁主张，谁举证”，政务行为通常是依申请行为，如行政许可、登记、确认、减免义务等，申请人主张权利存在或有事实根据，应当由其承担证明责任。建立行政程序证明责任分配规则，除所得利益外，还需考虑公平、便利和平衡。数字治理带来行政机关、相对人举证能力、举证效率的变化，行政机关利用全国一体化政务大数据体系调查、收集和提供证据更方便，且效率更高，即使相对人因行政行为获益，原由申请人承担的部分证明责任，也应转移至行政机关，由行政机关承担更多证明责任。
（三）数字治理应提高行政程序证明标准
证明标准是提供证据证明案件需要达到的程度。行政程序一般证明标准应为清楚令人信服，最高标准为排除合理怀疑，往低可以为优势证据或有证据证明等。笔者认为，行政程序应建立以盖然率为尺度的证明标准，不同行政程序、案件，可以采用排除合理怀疑、清楚而有说服力、优势证据、实质证据等证明标准，行政许可与行政确认程序中，申请人对符合获得许可、确认的条件事实承担证明责任，证明标准应为“有合理根据”标准，即申请人提供合理的材料证明自己符合条件。
采用什么证明标准，考量因素包括行政程序类型、证明难易程度及行政决定重要性。一体平台、全国一体化政务大数据体系为行政行为提供支持，证明难度明显降低，行政机关及相对人利用平台和数据系统较容易获取证据材料，平台计算功能形成的大数据报告还可以对案件事实实施评估，比如申请人信用状况评估等。数字技术提升行政机关及相对人调查收集证据的能力，一体平台身份认证系统帮助识别当事人身份，避免假冒他人办理行政许可等行为发生，数据共享及协同审查机制提升行政机关审查判断证据的能力。数字治理让证明变得更加容易，提高了行政证明标准。一般依申请行政行为，以优势证明标准取代有合理根据证明标准是恰当的，行政处罚及特别重大依申请行为，宜采用排除合理怀疑证明标准。
三、数字治理改变行政程序证据收集、保存行为，相应规则需要调整
除少量物证、视听资料及电子数据外，传统行政程序主要是纸质证据材料，每一个案件均有一个纸质档案。数字治理模式，电子数据成为主要证据类型，部分案件仅有电子数据。行政机关非现场执法及数据共享获取的数据、相对人在线提供的申请书及证据材料都是电子数据，即使申请人在系统中提供书证、物证、证人证言、当事人陈述、鉴定意见等材料，也转化为电子数据提交。证据材料及材料提供、撤回、变更等过程均被数据系统完整保存下来，形成电子证据。电子证据形成一个“三位一体”的系统：一是数据电文证据，如电子邮件等，记载法律关系发生、变更与消灭的内容数据；二是附属信息数据，如数据电文生成、存储、传递、修改而形成的时间、制作者、修订次数、版本等信息；三是关联痕迹数据，即电子证据存储位置信息、传递路径、使用信息及相关文件的信息，如缓存文件、休眠文件及副本文件等。
（一）适应数字治理的行政程序证据收集规则
行政处罚法、行政强制法及治安管理处罚法等法律均要求行政机关作出决定之前查明案件事实并收集到充足证据。查明案件事实及证据确实充分，是行政机关的责任，这就是依职权查明案件事实原则。
传统行政模式下，行政机关基于个案，向特定机关、单位或者自然人调查、收集证据，取证对象及目的都是特定的。利用一体平台及数据系统，行政机关通过信息、数据共享方式直接获取、收集证据材料，甚至还可以向不特定对象调查、收集证据，在线、远程成为调查收集证据的主要途径。数字治理增加行政机关获取证据材料的手段与方式，提高行政机关调查收集证据的能力与效率。行政机关依职权调查收集证据，意味着调查收集证据是行政主体的法定职责。数字治理模式下，除作出行政行为的行政主体外，其他机关也承担调查收集证据职责，且其收集的证据材料可以直接作为证据使用。行政处罚法、行政许可法确立两名执法人员调查收集证据规则，该规则的目的在于保障收集证据的合法性、真实性，而保存在全国一体化政务大数据体系中的证据材料，真实性、合法性已经过审查，无须再坚持该规则。
传统政务模式主要采用书证、物证、询问笔录及现场笔录、视听资料、当事人陈述等证据类型，数字治理模式下，电子数据成为主要证据类型，询问笔录、现场笔录在平台中表现为当事人陈述，书证、物证等证据类型较少运用。利用数据系统海量电子数据分析形成的结论或报告，将成为一种新的证据类型，即大数据报告。关于大数据证据的性质，有鉴定意见说、专家辅助人员意见说和证人证言说等观点，大数据证据是一种专业性或科学性很强的证据，其结论部分的意见是普通人无从凭借常识能够理解的，只有鉴定意见与之相符。笔者认为，将大数据报告定性为鉴定意见，需要回答鉴定人是谁的问题，行政机关在全国一体政务大数据体系中搜索数据，由平台自动形成大数据报告，行政机关是否是鉴定人呢？显然不是，原因是行政机关缺乏鉴定能力，也未实际实施鉴定行为。政务平台由国家、国务院部门及地方政府共同建立，平台建设机关数量众多，也不能够成为鉴定人。大数据报告是新证据类型，需要针对性地建立大数据报告收集、提供、审查判断及采信规则。
（二）建立和完善行政程序电子数据保存规则
行政程序证据包括书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见、勘验笔录及现场笔录八种证据类型。除少量物证、视听资料及电子数据外，线下行政行为大多以纸质方式保存证据材料，形成纸质档案，一案一档。数字治理模式，电子数据是主要证据类型，书证、证人证言等一般被电子化为电子数据。如通过手机App或远程终端办理工商登记，申请人上传的申请书及证据材料都是电子数据，登记机关利用政务平台获取的证据材料也是电子数据，即使申请人在系统中提供书证、物证、证人证言、当事人陈述、鉴定意见等材料，也转化为电子数据提交。证据材料及材料提供、撤回、变更等过程均被一体平台完整保存下来，都是电子数据。
线下政务模式，证明实体案件事实证明材料较多，证明程序性事实的证据材料相对较少。在线行政行为模式，不仅实体证据材料被保存下来，程序启动、提交材料种类及数量、陈述与质证等程序性事实均被完整保存下来，证明程序性事实的证据材料相对较多。传统观点认为，电子数据在其生成、传递、存储、显现等方面，容易遭受增添、删除、修改等变更，其依赖的计算机系统和网络环境等容易遭遇攻击和破坏，且这种变更、攻击和破坏在审查判断时不能轻易被感知。有学者认为，电子证据包括记载法律关系发生、变更与消灭的电子邮件、文本文档、图片文件等内容数据，数据电文生成、存储、传递、修改、增删而形成的时间、制作者、格式、修订次数、版本等附属信息，缓存文件、休眠文件、分页文件、快捷方式、源文件的存储记录及副本文件等关联痕迹数据，电子数据具有系统性与稳定性。对此，笔者认为，电子数据的确容易被篡改，且成本低，但篡改过程会被作为痕迹等附属数据保留下来，篡改容易被发现，电子数据其实不易造假。但保存电子数据明显不同于其他证据类型，须建立备份、防篡改、防破坏等证据保存措施，建立平台数据库审计系统，保证电子数据真实性、完整性，应针对这些措施制定证据保存规则。
数字治理推动多数行政行为全流程网上办理，依托一体平台实现行政活动线上线下深度融合。即使是主动行使行政权力类行为也实现在线、文书数据、过程痕迹化运行，逐步实现网上扣分、网上听证、网上举证、网上缴纳罚款。与民事行为主要是线下行为不同，行政行为将主要是在线行为。数据系统中的电子材料智能匹配作出行政行为所需材料，电子证明实现“一地出具、全域通用”，行政程序实现全过程数据、材料电子化归档，电子档案全国范围内统一归档、管理和查询。行政主体在履行职责过程中形成的电子文件进行规范管理，以电子形式归档并向档案部门移交，除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交，需要根据电子数据的特点完善电子数据归档与保存规则。
四、数字治理需要改变行政程序证据审查判断内容、程度和认证规则
审查判断证据是行政机关及相对人对证据进行审查判断、鉴别真伪，确定其能否作为定案根据的行政程序活动，目的是揭示证据与案件事实的内在联系，排除证据与证据之间的矛盾。不同类型证据，其审查判断的方式、重点不一样。如书证审查的重点为是否系伪造、变造，是否系原件；证人证言审查重点为是否因主客观原因影响证人证言的真实性。来源于一体平台及政务大数据体系的证据主要是电子数据，我国还未建立行政程序电子数据审查判断规则，可以借鉴民事、刑事诉讼电子数据审查判断规则，重点审查电子数据生成、存储、传输所依赖的计算机系统硬件、软件环境是否完整、可靠，是否处于正常运行状态，是否具备有效防止出错的监测、核查手段，保存、提取方法是否可靠等。
（一）传统证据“三性”更新为电子数据新“三性”
关联性、合法性和真实性被称为证据“三性”，围绕“三性”审查判断证据是否具有可采性。在线作出行政行为，不仅实体性证据材料被保存下来，程序启动、提交材料及时间、陈述与质证等程序性事实材料也被完整保存下来。证据材料包括行为内容数据、程序过程等附属信息和缓存文件等关联痕迹数据。电子数据具有系统性，完整性成为审查判断证据的新要求。《互联网信息内容管理行政执法程序规定》就要求，收集、提取电子数据应保证电子数据的完整性、合法性、真实性、关联性，否则不得作为认定事实的依据。数字治理背景下，证据材料的完整性独立于真实性，解决证据材料是否系统提供、是否遗漏的问题，是电子数据系统性的要求。完整性适应电子数据系统性的特点，要求收集和提取的电子数据是全面的，未遗漏重要的电子数据。利用一体平台和数据系统作出行政行为，行政主体须提供与待证事实相关的所有证据，不得隐瞒或者遗漏数据系统中的证据材料。行政程序应对证据材料的“完整性”进行审查和判断，完整性成为证据“三性”之一。民事诉讼、刑事诉讼采用审查原始存储介质的扣押封存状态、收集提取过程、比对电子数据完整性校验值、与备份的电子数据进行比较等方法验证电子数据的完整性。电子数据完整性校验值是为防止电子数据被篡改或者破坏，使用散列算法等特定算法对电子数据进行计算，得出的用于校验数据完整性的数据值，该数据检验电子数据的真实性。对于电子数据完整性，可以采取查询数据系统、数据库审计等方式进行审查。
关联性是证据与意图证明的争议事实之间存在合理关系，如果证据与该事实关系极为微小，或者没有足够的证明价值，那就是无关联。证据材料应与待证事实有关联性，排除无关联性的证据。数字治理模式，不论是依申请还是依职权行政程序，待证事实及与之关联的证据材料均已实现清单化，每一待证事实所需要收集或者提交的证据材料均被梳理成清单，还利用经验案例及AI技术适时更新材料清单。行政机关、相对人依据清单收集和提供证据材料，证据材料与待证事实之间的关联性已被预先确定，无须再审查判断，关联性不应成为行政诉讼证据审查判断的重点。
数字治理背景下，合法性、真实性仍是审查判断证据材料的重点，合法性、真实性、完整性则成为电子数据新“三性”。
（二）将依申请行政程序的形式审查调整为实质审查
政务行为一般是依申请行为，申请人是政务行为启动者，承担申请事项要件事实证明责任。基于行政效率、提供证据能力、方便相对人提供材料等考虑，行政许可法、不动产登记暂行条例等法律行政法规确立案件事实形式审查原则。如行政许可法规定，申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责；不动产登记暂行条例规定，申请人应当提交所列材料，并对申请材料的真实性负责。形式审查原则方便申请人，简化办事程序，有利于提高行政效率，但实践中面临冒用他人名义、提供虚假材料办理政务事项的问题，如冒用他人名义办理企业登记、假冒他人名义转移房屋产权等。国家及部分地方政府建立撤销制度解决假冒他人名义办理政务事项问题。笔者认为，对证据及案件事实采用形式审查，是行政效率、方便群众办事与政务存在错误可能之间权衡利弊的结果，形式审查仍是依申请行政行为的最优选择。
数字治理对依申请行政行为证据审查判断的意义在于：其一，利用一体平台身份认证系统，对相对人身份自动认证及识别，避免冒用他人身份行为发生；其二，一体平台及数据系统提供基础信息和材料以辅助行政机关审查判断证据材料，行政机关可以利用一体化政务大数据体系海量数据与信息，判断申请人提供材料的真实性、合法性与关联性；其三，一体平台将不同层级、不同性质行政机关联为一体，可以实现多机关联合、协作审查判断证据材料，如公安机关可以协助审查公共安全领域证据材料，市场监督管理机关协助审查工商登记材料等。数字治理提升行政机关审查判断证据材料的能力，在保证行政效率及方便当事人办事前提下，实质审查成为可能，依申请行政程序可以采用实质审查原则。
（三）全国一体化政务大数据系统中的证据材料原则上具有可采性
认证是对证据材料的关联性、可采性等的认定。如前所述，数字治理背景下须收集、提交的证据材料与待证事实之间的关联性已被清单预先确定，无须再审查判断。证据可采性是证据被法律所容许，可以用来证明案件事实。行政程序中，适用非法证据排除规则排除的证据、不能正确陈述其见闻的证人证言、公务员因保密义务未免除所作的涉及保密义务的证言、未在听证会上出示的证据、被采纳可能严重影响国家和公共利益的证据，不具有可采性。一体平台建立的安全保障、防篡改及保密审查系统，依据全国一体化政务大数据体系设计的多源比对、血缘分析、人工智能等技术手段开展数据质量多源校核和绩效评价等措施，可以避免不合法、无效数据、错误数据等证据材料进入数据系统，或者须保密材料被用作证据使用。因此，一体平台及数据系统保存并推送的证据材料，原则上具有可采性，行政机关可以直接采信。数字治理模式下，行政机关认证的重点是一体平台及数据系统提供的证据材料。
除行政认知外，行政机关不能在案卷以外，以当事人不知悉、未质证的证据为根据作出行政决定，这就是案卷排他性原则。该原则保障当事人知情权、陈述和申辩权、提供证据权、反驳不利于自己证据的权利，有利于实现程序正义；排除案卷之外认定案件事实的可能，没有质证或当事人发表意见的证据不能作为定案根据，排除行政机关存在偏见的可能，有利于实现实体正义。传统行政模式下，行政机关独立收集、整理和保存案卷材料，个案证据材料独立成卷，案卷排他性原则成为重要原则。数字治理模式下，行政机关通过一体平台和数据系统收集证据材料，个案材料保存在数据系统中，并无传统意义的案卷，相对人通过平台获知证据材料并发表质证意见，不能作为定案依据的仅局限于相对人无法获知的证据材料，案卷排他性原则实质内容发生变化。
综上所述，一体平台和政务数据系统为行政活动提供支撑、保障，数字治理促进行政流程再造及行为方式改变。传统行政模式下，每一行政行为均须完成证据调查、收集、审查判断及认证工作，个案之间证据材料一般不共享，行政机关及相对人在行政行为中重复收集、提供证据材料，行政机关之间也缺少协同。数字治理模式下，电子认证系统自动识别相对人身份，行政机关利用政务数据体系实现信息、数据共享，证据材料从人工收集变更为系统自动推送，行政机关之间通过一体平台协同收集、审查判断证据，证据收集、审查判断行为由封闭向开放转变。
数字治理带来行政程序证据行为变化，要求调整证据调查、收集、提供、审查判断、认证及保存规则，以适应这种变化。在未来行政程序法立法及行政许可法、行政处罚法等法律修改中，应规定适应数字治理需要的行政程序证据规则。数字治理需要与之相适应的证据规则，建立适应数字治理需要的证据规则将促进数字治理。同时，建设一体平台和全国一体化政务大数据体系，也须满足证据规则要求，为行政机关及相对人调查收集、提供、审查判断及保存证据提供保障。首先，设置辅助行政机关查明案件事实功能。行政机关查明案件事实需获取足够证据材料，一体平台及政务大数据体系须具备查询、搜索、推送证据材料等功能，具备数据真实性审查与更正功能，以及大数据计算功能。其次，设置证据材料提示及辅助质证功能。除接收证据材料功能外，一体平台及大数据体系还应有证据材料提示功能，根据数据系统证据材料增加情况，提示相对人无须提供证据材料及仍应提供证据材料。设置待证事实与已收集提交证据材料进行画像的功能，自动提示行政机关、相对人应补充收集、提交的证据材料。设置辅助出示证据及质证功能，推送已收集并拟用于证明案件事实的证据材料，通过证据质证系统，相对人通过平台提出质证意见，并举示证据材料支持自己的主张。最后，设置证据材料识别与标识功能。数字治理的特点是行政活动全程留痕，未被采信的不真实、不合法证据材料被保存在数据系统中。一体平台及全国一体化政务大数据体系中保存的证据材料可能因以下原因失真：虚假证据材料被行政机关误认为真实，事后被其他证据证实为虚假，或者被行政机关认定为不真实；行政许可、确认等附期限证书，因所附期限届满而失去效力，被许可、确认人具备相应资格、资质的事实已不真实；行政行为被撤销或者撤回，或者实行形式审查、告知承诺的行政行为，行政机关认定事实与客观事实不符或者相对人未履行承诺事项，原行政行为被撤销，或者因法律法规变化、重大公共利益考虑行政机关撤回许可、确认等，原行政行为确定事实不再存续。不论证据材料本身虚假，还是因撤销、撤回等改变原事实，一体平台及数据系统都应设置识别及标注功能，标明证据材料真实状况。